经济社会的迅速发展及民生工程的大力实施，给农村五保供养事业的发展带来了前所末有的机遇。随着计划生育的稳步实施及人口的老龄化，如何更好地应对“白发浪潮”，推进农村敬老院的建设，充分发挥农村敬老院养老服务功能，促进经济社会的持续协调发展，已成为一个迫在眉睫的严峻课题。
一、存在的主要问题
就目前农村敬老院的现状来看，存在的问题主要表现在集中供养标准偏低，五保老人的基本生活难以得到较好地保障；队伍能力建设偏弱，日常管理服务工作难到位；五保集中供养率偏低，敬老院入住养老的基本功能没有得到有效地发挥等等。分析其原因，主要是：
（一）机构性质定位不准。在计划经济条件下，由于受经济等因素的限制，农村社会敬老院原定性为农村集体福利事业单位；随着经济社会的发展，敬老院机构的原有定性已明显不符合新形势发展的要求；国务院颁布的《农村五保供养工作条例》对农村敬老院的机构性质没有明确，民政部公布的《农村五保供养服务机构管理办法》对农村敬老院的机构性质表述也不到位。
（二）责任主体不规范。国务院颁布的《农村五保供养工作条例》规定，县级以上地主各级人民政府民政部门主管本行政区域内的农村五保供养工作，乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。民政部公布的《农村五保供养服务机构管理办法》规定，县级以上人民政府民政部门负责本行政区域内的农村五保供养服务机构管理工作，乡镇人民政府管理其举办的农村五保供养服务机构，并接受县级人民政府民政部门的业务指导。敬老院管理的责任主体不规范，导致管理责任得不到较好地落实。
（二）集中供养标准偏低。过低的供养标准，难以维系一个五保对象衣、食、住、行等最基本的生存需求，如江西省目前集中五保对象的供养标准是每人每月245元。另外，对保障标准的调整缺乏规范有效的调整机制。
（三）队伍能力建设薄弱。一是管理经费严重不足。工作人员工资待遇低，养老、医疗等社会保障也没有得到较好地解决，工作人员存在着后顾之忧。二是工作队伍素质较差。农村敬老院院长等工作人员年龄偏大，学历偏低，观念滞后，不能适应新形势下敬老院事业发展的需求。三是岗位设置不合理。农村敬老院是为农村五保对象提供入住养老的场所，其基本功能是抓好入住对象的养老服务；但在目前农村敬老院的岗位当中，没有护理这一岗位，对于现有的工作人员来说，谈不上有什么专业的护理知识和技能。四是财务管理较为混乱。农村敬老院财务人员有的是敬老院工作人员，有的是乡镇民政所工作人员兼职，有的是乡镇财政所或经管站人员兼职；财务审批有的是乡镇管家领导，有的是分管民政工作的领导；同时，会计科目设置不合理，做帐不及时、不规范，县级民政部门无法掌控敬老院财务的真实情况。
（四）基础设施建设不规范。敬老院现有住房等基础设施不符合老年人建筑规范，养老服务基本功能也不完善。
二、几点思考和建议
为切实保障农村五保对象的基本生活，力促五保事业与经济社会同步发展，使农村五保对象共享改革发展的成果，进一步发挥农村敬老院的养老服务功能，针对上述存在的问题，笔者认为从以下几个方面着手：
（一）明确机构性质，理顺管理体制。把原定性为农村集体福利事业单位的农村敬老院参照城市福利院，定性为事业单位，兼顾社会的公平与公正，并进一步明确政府责任；并按照供养规模的大小及功能设置，配备相应数额的岗位、编制和工作人员；将农村敬老院的人权、事权归口县级民政部门管理，同时，进一步明确县级民政部门与乡镇人民政府的责任范围，做到权利与责任的对等与统一。
（二）据实核定供养标准，规范标准调整机制。国务院颁布的《农村五保供养工作条例》规定：农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。价格主管部门根据统计调查部门提供的居民基本生活费用价格指数会同民政、财政、人事劳动和社会保障部门据实核定供养标准，并报县人民政府批准后组织实施；同时，建立规范的供养标准与物价上涨挂钩的联动机制，确保供养水平不因物价的上涨而下降。
（二）落实管理经费，改革人事制度。一是县级财政部门要按照全额拨款事业单位的要求预算列支敬老院工作人员工资等管理经费；并落实养老、医疗、工伤等基本社会保障制度，切实解决工作人员的后顾之忧。一是对敬老院的人事管理制度进行改革，实行以事定岗，按需设岗，按照统一的比例配置院长、会计、护理员等工作人员；根据岗位职能要求，公布招聘条件，采取笔试、面试及综合考核等方式，对敬老院长等工作人员全面推行公开招聘制度，把那些热爱农村五保供养事业、责任心强、懂经济、会管理的人才选聘到敬老院工作岗位上来，并实行一年一聘；同时，对敬老院长等工作人员进行定期的业务培训，切实加强敬老院管理队伍政治和业务素质建设。
（三）完善考核机制，落实管理制度。推行基础工资和绩效工资制，落实管理人员工作的优奖劣罚；制定切实可行的考核方案，推行平时定期检查考核与年度检查考核相结合的制度；充分发挥考核机制的作用，确保绩效工资制度落到实处；同时，对经考核不称职或不达标的工作人员，按规定程序予以解聘。并进一步完善落实敬老院的生产、生活、管理、服务等制度和工作人员岗位职责，使敬老院的管理服务，做到岗位职责分明，管理服务有序，有人管事，有章可循。
（四）规范基础设施，完善服务功能。一是将农村敬老院的建设纳入国民经济及社会发展的长远规划，并稳步组织实施。二是根据各乡镇人口数及五保对象人数等情况，统筹规划，合理布局，组建区域中心福利院，按照就近便民的原则，撤销村级敬老院，并把乡镇人口规模较小、五保对象人数较少的乡镇农村敬老院合并到临近的乡镇敬老院，充分发挥现有资源的作用。三是争取政府的重视，结合当地实际，进一步加大政府的财政投入，增加敬老院集中供养床位数。三是规范基础设施建设，按照老年人建筑规范的要求，新建（改）扩建一批敬老院，并完善基础功能设施。
（五）提高集中供养率，充分发挥养老服务功能。一是把符合入院养老条件的五保对象，尽量动员其到敬老院集中供养。二是在满足当地农村五保供养对象集中供养需要的基础上，对有条件的农村敬老院，拓宽服务领域，开展社会养老服务。
（六）完善财经制度，加强财务管理。县级民政部门要结合农村敬老院亦工亦农、即抓服务又抓经济、具备家庭式管理的特征，制定《乡镇农村敬老院财务管理办法》，统一财务核算方式、统一会计记账方法、统一会计科目设置，并建立敬老院经费核算中心，对敬老院的财务实行收支二条线和报帐制度的方式来管理；同时，加强对专项资金的跟踪检查，确保资金按规定的要求落到实处。
